《行政事業單位如何做好内控體系中的控制環境建設》-北京元年管理咨詢 

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發布時間:2018-04-18

《行政事業單位如何做好内控體系中的控制環境建設》

邊先生邊先生

      行政事業單位(包括研究所、學校)在我國數量多、資産大,但普遍在内部控制上存在一些問題,尤其是在目前行政事業單位(包括研究所、學校)轉軌時期,因内控的相關環節比較薄弱,誘發了許多違規、違紀事件,甚至出現了一些刑事案件。這裡既有體制方面的問題,也有管理不到位的因素等。為确保行政事業單位(包括研究所、學校)改革卓有成效、促進長遠發展,有必要對行政事業單位(包括研究所、學校)的内部控制進行深入研究。由于内部控制涉及内容較多,本人僅結合自身在多年内控體系建設中的業務經驗,就内部控制中的控制環境因素對行政事業單位(包括研究所、學校)進行分析,并提出行政事業單位(包括研究所、學校)加強控制環境建設的若幹建議。

一、行政事業單位(包括研究所、學校)内部控制環境所涉及的主要内容

内部控制系統包括兩個因素,分别是控制環境和控制政策與程序。控制環境是指行政事業單位(包括研究所、學校)對于内部控制的态度及内部控制意識,代表整個單位對于内部控制的價值觀。内部審計師協會 (The Institute of Internal AuditorsIIA)對控制環境的定義是管理層對待單位内部控制的重要性的态度及采取的行動。控制環境是其他内部控制元素的根基,并提供紀律及結構。控制環境被稱為單位的“最高層”。控制環境能說明行政事業單位(包括研究所、學校)的道德觀和文化,為内部控制其他方面的運作提供框架。控制環境是由管理層所定的基調、管理哲學與管理風格、授權方式、組織和培養員工的方式以及董事會或主管部門對執行内部控制的決心決定。具體說來,涉及以下幾方面:

()誠信和道德觀

行政事業單位(包括研究所、學校)單位領導者必須創造一種除了收入、穩定性和福利之外還重視聲譽的價值觀氛圍,這樣才能夠确保更好地留住人才。誠信和道德觀是行政事業單位(包括研究所、學校)控制環境的重要因素。當今,行為守則是單位治理的重要組成部分。但是,即便行政事業單位(包括研究所、學校)制定了一份嚴格的行為守則,如果人員不是故意渎職,而僅僅因為不了解該守則,也會違反守則的原則。即使行為守則描述了行政事業單位(包括研究所、學校)道德行為的規則,而且管理層的資深成員可能已定期傳達了恰當的道德信息,但其他的激勵和誘惑也可能破壞整個内部控制環境。如果行政事業單位(包括研究所、學校)存在促使人員采取某些行動的巨大激勵或誘惑,則員工很可能受到誘惑,做出不誠實、不合法或不道德的舉動。例如,一家行政事業單位(包括研究所、學校)可能設立了過高的不切實際的科研或工作指标。達成這些業績目标後能獲得相應報酬,或者更糟糕的是,不能實現目标就要面臨巨大的威脅,因而人員會進行虛假操作,或記錄虛假的賬目交易,以實現這些目标。促使利益相關人員編制不當的會計記錄,權力高度分散導緻最高管理層對行政事業單位(包括研究所、學校)内的低級别人員所采取的行動毫不知情,從而使其被發現的機會減少,薄弱的管理職能既沒有能力也沒有權力偵查和報告不當行為。對于不當行為的處罰如不嚴厲或未公開,則無法起到威懾作用。

()用人唯才的承諾

如果大量崗位被缺乏必要崗位技能的人員所占據,那麼行政事業單位(包括研究所、學校)的控制環境很可能會被嚴重破壞。管理者會不時地遇到如下情形:被分配了某項具體工作的人員看起來不具備完成這項工作所需的适當技能、訓練或智慧。由于每個人的技能和才幹水平不同,應提供充足的監督和培訓,以幫助人員獲得适當的技能。行政事業單位(包括研究所、學校)應說明各種工作所需的才能水平,并将其具體化為必需的知識及技能。行政事業單位(包括研究所、學校)用人唯才的承諾可以通過為适當的人才分派适當的工作,并在必要時提供充分的培訓的方式來實現。用人唯才的承諾是行政事業單位(包括研究所、學校)整體控制環境的重要因素。管理者常常發現,對于職位描述是否充分,為适當的人才安排适當的工作的程序是否運轉正常,以及培訓和監督是否充分進行評估是具有重要價值的。

()組織結構

組織結構能夠為規劃、執行、控制和監察活動提供框架,以實現行政事業單位(包括研究所、學校)整體目标。有一些組織是高度集中的,而另外一些組織則按照産品或地區分散了權利。還有一些組織形式是矩陣式,不存在單一的直線報告。無論哪種組織,都需要制訂有效的組織計劃。對任何職能或部門負責的管理者必須對組織結構有充分的了解。組織控制的缺陷常常會對整個控制環境産生普遍影響。盡管權力界限劃分明确,但行政事業單位(包括研究所、學校)内在的效率低下問題會随着組織規模的擴大而變得更為嚴重。這種效率低下問題常常會造成控制程序失靈,因此,在評估組織控制環境時,管理層應關注這些問題。

()人力資源政策和實務

人力資源實務包括諸如招聘、入職培訓、在職培訓、評估、咨詢、晉升、賠償和采取适當的矯正措施。人力資源部門應針對這些方面制定并公布充分的政策。不過,值得注意的是,對人力資源政策的操作會向人員傳達有關其預期道德行為水準和能力的信息。一旦高級别人員公開破壞人力資源政策,比如無視單位午餐禁酒令,行政事業單位(包括研究所、學校)的其他人将會迅速獲悉。如果低級别的人員因為未執行午餐禁酒而受到處罰,但人們對違反規定的高級别人員卻睜一隻眼閉一隻眼,那麼消息擴散的速度會更快。人力資源政策對單位的控制環境有着重要的意義,包括:

(1)招聘和雇用。行政事業單位(包括研究所、學校)應設法招聘最具資格的人選。應核實潛在人員的背景,證實他們的學曆和工作經驗。應精心組織應聘者的面試,對應聘者具有深入的了解。人力資源亦應向潛在的人員傳遞信息,使他們了解行政事業單位(包括研究所、學校)的價值觀、文化和經營風格。

(2)新人員的入職培訓。應将行政事業單位(包括研究所、學校)價值觀體系和不遵循這些價值觀的後果明确告知新人員。通常在向新員工介紹行為守則并要求他們正式确認接受該守則時,告知他們上述事項。如果不能向新人員傳遞這些信息,那麼他們在加入該組織時可能缺乏對于行政事業單位(包括研究所、學校)價值觀的了解。

(3)評估、晉升和賠償。應實施公平的績效評估程序,并且使之不受額外的管理支配。

(4)獎懲措施。應實施統一且易于理解的獎懲政策。所有人員應了解。一旦他們違反了特定規則,将會面臨不同程度的獎懲,直至解雇。行政事業單位(包括研究所、學校)應盡力确保獎懲措施不存在雙重标準,如果存在雙重标準,那麼高級别的人員違反了特定規則,将會面臨更嚴重的懲罰。

二、如何加強行政事業單位(包括研究所、學校)内部控制環境建設

(一)建設誠信和道德觀的企業文化,營造良好管理氛圍

内部環境要素是内部控制框架的基礎所在,涵蓋治理結構、機構設置及權責分配、内部審計、人力資源政策、組織文化、誠信與道德觀等多方面内容。盡管内部控制更強調相互牽制的制度性安排,但顯然人的因素在内部控制,尤其是内部環境中發揮着重要的作用。我們常說“道德使之不願、法律使之不敢、制度使之不能”,這說明誠信與道德觀或者是行政事業單位(包括研究所、學校)文化在某種程度上是高于制度本身的。在行政事業單位(包括研究所、學校)中,要注重以下幾點:

一是營造組織文化應區别不同層次進行,在單位領導者中樹立科學的管理理念及良好的管理風格是關鍵因素;業務負責人應以提高其管理素質為内容;在财務人員中,應重點培養其業務素質和職業道德,包括其業務知識與工作技能、誠實狀況和敬業精神等。

二是建立持證上崗制度,加強教育培訓,提高财會隊伍素質。各級财務部門應對領取了會計證的人員進行财務知識和技能考核,考核合格方可上崗,并頒發上崗證。上崗證的核發要與會計人員當年的工作業績、職業道德水平等聯系起來,實行檔案化管理。一旦發現違法違紀的現象,立即吊銷上崗證,同時不予換發下年度的上崗證。

三是在營造了組織文化作為内部控制的實施土壤的基礎上,還應當強化單位全體管理人員的内部控制意識,營造一種控制文化的氛圍,使内部控制的意識滲透每一個人,每一個部門,每一個崗位。

(二)構建合理的權責分派體系

建立權責分派體系必須做到不相容職務相互分離。行政事業單位(包括研究所、學校)内部需要分離的不相容職務主要有:

一是授權審批職務與執行業務職務相分離;二是業務經辦職務與審核監督職務相分離;三是業務經辦職務與會計記錄職務相分離;四是财産保管職務與會計記錄職務相分離;五是業務經辦職務與财産保管職務相分離。行政事業單位(包括研究所、學校)的每一位員工都明确其所在崗位的職責和權力,通過相應的監督機制對權責履行狀況進行監督。使決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調。合理配置和運用決策權、執行權、監督權,以解決某些方面權力過于集中且缺乏有效監督以及執行不力等問題。當然在出現失誤時,應當追查失誤的原因,并且按其情節的嚴重程度予以處罰。

(三)按組織結構特點,完善内控組織體系

實行會計委派制是行政事業單位(包括研究所、學校)加強内部控制環境的一項重要舉措。實行行政事業單位(包括研究所、學校)會計委派制後,會計人員具有相對獨立的會計“人格”,有遵守職業道德的行為可能,有利于經費的使用權與監督管理權分離,有利于提高經費管理者的獨立性,有利于促進行政事業單位(包括研究所、學校)會計信息質量的優化和提高。實行會計委派制,為克服現行經費管理核算制度中的種種弊端,維護行政事業單位(包括研究所、學校)整體利益,防止财力資源的虛耗和浪費,改善行政事業單位(包括研究所、學校)會計的執法環境創造了必要的組織結構條件。

(四)實施合理的人事政策,獎懲分明,不斷提高員工素質

有效的人力資源政策和程序是整體控制環境至關重要的組成部分。如果行政事業單位(包括研究所、學校)未設立嚴格的人力資源政策和措施,那麼即使行政事業單位(包括研究所、學校)組織結構很牢固,領導層傳達的信息也不會産生多少影響。管理層在對内部控制架構的其他因素進行複核時,應始終考慮控制環境的人力資源政策和因素。

首先,管理人員的素質在最初招聘時就應嚴格把關,不僅應從知識技能、管理經驗等方面考慮,他們的道德觀、價值觀也應成為決定是否聘用的重要因素。其次,在日常經營過程中,行政事業單位(包括研究所、學校)一方面可以通過提供各類培訓機會使管理者掌握充分的知識技能以幫助他們正确把握市場動态,保持高度的敏感性,及時發現行政事業單位(包括研究所、學校)潛在的風險和機遇;另一方面,可以通過合理的激勵機制來緩解管理者與股東之間的利益沖突,使二者的目标趨于一緻。同時,完善人事政策,還要為職工提供合理的報酬,創造良好的勞資關系,并通過科學的績效考評,對職工實施晉升和獎勵制度;

同時,要建立對不合格職工的嚴格淘汰機制,徹底打破心存舞弊意圖的潛在違規者的僥幸心理,阻止其不法動機;最後,單位應完善培訓措施。通過培訓,使員工了解應遵循的工作職責、行為要求及業務流程,以保證員工更好地履行規定的職責。 

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